Proposta di delibera del Comune di Chieri per la trasformazione di SMAT S.p.A. in Azienda speciale consortile

CONSIGLIO COMUNALE
CITTÀ DI TORINO
DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO COMUNALE
(proposta dei cittadini titolari dei diritti di partecipazione ai sensi dell'articolo 14 dello Statuto della
Città e dell'articolo 10 del Testo Unico delle norme regolamentari sulla partecipazione, il
referendum, l'accesso, il procedimento, la documentazione amministrativa e il difensore civico)
OGGETTO: TRASFORMAZIONE DI SMAT SPA IN AZIENDA SPECIALE CONSORTILE
I cittadini torinesi che sottoscrivono la presente proposta di Deliberazione intendono
portare a compimento il percorso iniziato molti anni fa verso la ripresa in mano pubblica
della proprietà e gestione, partecipativa e senza scopo di lucro, del Servizio Idrico Integrato
del nostro territorio.
Il timore che un bene comune come l’acqua potesse venir sottratto alla proprietà e gestione
pubblica si presentò già negli anni ottanta, con le politiche dell’Organizzazione Mondiale
del Commercio miranti a convincere e/o costringere i Governi nazionali a sottoscrivere
l’Accordo Generale sul Commercio dei Servizi - AGCS. Contro questa eventualità il
Consiglio Comunale di Torino si espresse chiaramente con Ordini del giorno e Mozioni
risalenti al 20031, 20042 e 20053, e contro la Direttiva Bolkestein4 di liberalizzazione dei
servizi nel mercato unico europeo.
Ma alle dichiarazioni di principio non sempre seguirono atti politico-amministrativi
conseguenti.
L’ondata liberalizzatrice ha portato anche nella nostra città alla trasformazione delle
aziende municipali dei servizi pubblici essenziali, a partire dall’acqua, in aziende di capitali
nella forma di società per azioni destinate a produrre utili con i quali remunerare il capitale
investito dagli azionisti. La finalità propria delle municipalizzate di erogare servizi
essenziali al benessere, sviluppo e coesione sociale della collettività ha quindi ceduto il
passo alla priorità del profitto e del lucro a beneficio del capitale investito. La fine degli
anni 90 ha visto compiersi il processo di privatizzazione di tutti i beni comuni torinesi,
compreso il più essenziale di essi, l’acqua.
L’unificazione di AAM, lo storico acquedotto comunale, con il Consorzio Po-Sangone che
aveva unito i primi 10 Comuni della cintura Torinese nella realizzazione e gestione
dell’impianto d’avanguardia di depurazione, fornì l’occasione di trasformare la natura
giuridica dei due enti. Fuoriusciti dal governo di diritto pubblico SMAT e Consorzio Po-
Sangone entrano in quello di diritto privato e nello specifico nella forma giuridica della
Società per azioni SMAT - Società Metropolitana Acque Torino con un numero di soci
giunto ormai a 286 Comuni ed Enti Locali azionisti.
Ordine del giorno n 2003 4606/002 approvato dal Consiglio Comunale in data 25giugno 2003
Mozione n. 22 mecc. 2004 02534/002 approvata dal Consiglio Comunale in data 10 maggio 2004
3
Ordine del giorno n 2005 00346/002 approvato dal Consiglio Comunale in data 14 febbraio 2005
4
Ordine del giorno n 2005 00345/002 approvato dal Consiglio Comunale in data 14 febbraio 2005
1
2
La trasformazione non si rivelò indolore non solo perché le agevolazioni fiscali previste
dalla legge italiana furono dichiarate in contrasto con il diritto comunitario e distorsive del
mercato dei capitali, con decisione della Commissione (2003/193/UE a firma Mario
Monti)5 ma anche per una serie di operazioni pseudo-industriali che si rivelarono – e
tuttora risultano – dannose sotto l’aspetto ambientale (diga di Combanera)6, economico (le
ingenti passività accumulate nella gestione dell’acquedotto di Palermo)7 e negative per
l’immagine dell’Azienda.
Operazioni di cui il Consiglio comunale non fu mai informato e tanto meno consultato :
Smat del resto non era tenuta a farlo essendo una Società per azioni che risponde agli
azionisti, pubblici o privati che siano.
Ma i veri proprietari dell’Azienda – i cittadini torinesi - pur ignorando i particolari della
gestione dell’Azienda, non hanno mai ritenuto che il principale dei beni comuni, l’acqua,
fosse una merce da gestire secondo logiche di mercato a fini di lucro, e a lungo hanno
creduto ad affermazioni improvvide e fuorvianti secondo le quali a preservare l’acqua dalla
schiavitù del mercato fosse sufficiente la decisione dell’ATO3 di affidare la gestione del
servizio direttamente alla loro azienda SMAT al 100% pubblica, senza ricorrere alla gara
internazionale e con ciò evitando che interessi economici privati interferissero nella
gestione della loro Azienda. L’equivoco è stato alimentato ulteriormente dalla decisione di
ripartire gli utili, non secondo i principi comuni alle società di capitali, ma optando per
criteri che, se da un lato corrispondono maggiormente alle esigenze dei Comuni, dall’altro
evidenziano ulteriormente la contraddizione tra la forma giuridica della S.p.A. e il
perseguimento di interessi di pubblico servizio.8
Per anni si è dovuto subire la stanca ripetizione dell’impossibilità di una trasformazione
della S.p.A. in Azienda di diritto pubblico in quanto contraria a fantomatiche direttive
comunitarie rivolte alla privatizzazione dei sevizi pubblici locali. Solo di recente pare
generalmente acquisito il fatto che l’UE non obbliga a privatizzare alcunché ma pretende –
giustamente – comportamenti non ambigui nel campo della concorrenza : gli Stati Membri
e le loro Amministrazioni locali devono scegliere la forma di gestione di diritto pubblico o
di diritto privato dei loro Servizi pubblici, e attenersi alla scelta compiuta.
Non solo, quindi, l'Unione europea riconosce che "[...] le autorità pubbliche competenti
(Stato, Regioni, Comuni) sono libere di decidere se fornire in prima persona un servizio
di interesse generale o se affidare tale compito a un altro ente (pubblico o privato)"9 ma
più di recente la Corte Europea di Giustizia ha ribadito che "... un'autorità pubblica
ha la possibilità di adempiere ai compiti di interesse pubblico ad essa incombenti
mediante propri strumenti, amministrativi, tecnici e di altro tipo, senza essere obbligata
a far ricorso ad entità esterne non appartenenti ai propri servizi (sentenza Stadt Halle e
RPL Lochau, punto 48)10".
La gestione pubblica di un servizio di interesse economico generale è quindi ammessa dai
principi e dalle regole del diritto comunitario che possono applicarsi direttamente
5
v. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:077:0021:0040:IT:PDF v. anche
Gazzetta Ufficiale UE L77/21 del 24.3.2003
6
v. documento Legambiente Piemonte Valle d’Aosta del 3 novembre 2008 “Torna un preoccupante progetto
che credevamo archiviato
7
V. Agenzia per i Servizi Pubblici Locali della Città di Torino, Relazione anno 2010, pagg. 24 e 25
8
Statuto Smat - ART. 28 - Ripartizione degli utili.
9
Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo COM(2004) 374
10
Sentenza Corte Europea di Giustizia: C-324-08 del 13.11.08 , punto 48
nell'ordinamento italiano, anche in assenza – com’è il caso attuale - di una disciplina
nazionale di adeguamento, come del resto riconosciuto dalla Corte Costituzionale con la
sentenza n. 24 del 26 gennaio 2011".
La trasformazione di SMAT in azienda speciale consortile è del resto implicita nello statuto
dell’azienda :
ART. 9 – Azioni.
9.1. Il capitale della società è interamente pubblico.
Possono entrare nella società gli enti locali o loro forme associative il cui territorio sia
compreso nell’Ambito Territoriale Ottimale n. 3 Torinese (A.A.T.O. 3), quale definito
nell’Allegato B Legge Regionale 20 gennaio 1997 n. 13,
(...)
ART. 10 - Trasferimento di azioni.
10.1. I Comuni possono trasferire le proprie azioni esclusivamente a favore di enti locali
o loro forme associative compresi nell’Ambito Territoriale Ottimale n. 3 Torinese.
La suddetta scelta statutaria SMAT trova efficace corrispondenza nello Statuto della Città
che all’ Articolo 80 - Servizio idrico integrato dichiara espressamente che:
1. Per tutti i fini previsti dalla legislazione vigente, la Città si impegna per garantire che
la gestione del servizio idrico integrato sia operata senza scopo di lucro.
2. In osservanza della legge, la proprietà delle infrastrutture e delle reti del servizio
idrico integrato è pubblica ed inalienabile. La Città si impegna per garantire che la
gestione del servizio idrico integrato sia effettuata esclusivamente mediante soggetti
interamente pubblici.
3. Il Comune assicura ai propri abitanti, attraverso strumenti compatibili con la
normativa vigente, il diritto alla disponibilità di un quantitativo minimo vitale
giornaliero per persona.
A suggello di tale inequivocabile scelta è intervenuto il risultato elettorale dei referendum
del 12 e 13 giugno 2011 che a Torino ha visto il trionfo dei Sì al primo quesito con 383.651
voti pari al 95,45%, e al secondo quesito con voti 386.099 pari al 95,88%.
Un così chiaro e diffuso orientamento largamente maggioritario dei cittadini torinesi
avrebbe meritato una sollecita e adeguata risposta delle istituzioni locali e nazionali. E
invece, a distanza di 8 mesi ormai da quell’evento nulla trapela ancora su come le
Istituzioni intendono dargli attuazione.
Non resta allora che ricorrere agli strumenti democratici di cui i cittadini/elettori possono
disporre e – sostituendosi ai consiglieri comunali della città – proporre la presente
deliberazione di iniziativa popolare.
Da quanto sopra evidenziato risulta ormai indispensabile riconsiderare l'attuale struttura
giuridica, organizzativa e gestionale di SMAT S.p.A. cui la Città partecipa direttamente con
n. 3.159.497azioni, ed indirettamente, per il tramite della controllata Finanziaria Città di
Torino S.r.l. n. 336.700 azioni, complessivamente pari al 65,31% del Capitale Sociale
Il servizio idrico integrato è, dunque, per espressa previsione normativa e per chiara
volontà popolare, un servizio pubblico e tale deve rimanere. I proventi dello stesso devono
far fronte in via esclusiva al miglioramento dell'accesso all'acqua di qualità per tutta la
popolazione e alla tutela delle risorse idriche potabili, secondo modalità alle quali risulta
estranea ogni logica di profitto.
In questo àmbito di riferimento, va inquadrata la realtà nella quale opera SMAT S.p.A.,
società che garantisce il servizio idrico integrato in 286 Comuni, tutti ricompresi nel
territorio provinciale e da essi partecipata.
Un altro elemento caratteristico della gestione SMAT che non ha del tutto affossato la sua
storia e natura di ente pubblico, è il riequilibrio dei rapporti di forza all’interno del suo
consiglio d’Amministrazione nel quale l’azionista Città di Torino, pur detenendo la quota
largamente maggioritaria del capitale, non può prevalere sulla volontà degli altri Comuni
soci ed ha bisogno che una parte almeno di essi condivida le sue scelte per poterle
adottare.11
Queste peculiarità operative, gestionali e organizzative appaiono incoerenti con l'attuale
modello giuridico di SMAT, quello, cioè, della società commerciale per azioni e, dunque, di
una società di capitale dotata di personalità giuridica di diritto privato, organizzata per il
perseguimento della maggior redditività possibile e modellata non già per privilegiare il
coinvolgimento sistematico nelle scelte gestionali dei soci di minoranza ovvero dei piccoli
azionisti (e, tanto meno, degli utenti del servizio), bensì per garantire la massimizzazione
dei profitti.
SMAT, al contrario, risulta essere, per le ragioni sopra evidenziate, del tutto aderente
quanto a vocazione e finalità perseguita al modello organizzativo e operativo dell’Azienda
speciale consortile delineata dagli artt. 31 e 114 d.lgs. 267/2001 e s.m.i. e del CAPO VIII -
SERVIZI PUBBLICI dello Statuto della Provincia.
Essa, infatti, ha come obiettivo quello di garantire il soddisfacimento dell'interesse
collettivo di tutta la comunità presente sul territorio nel quale la stessa opera ad un accesso
universale e di qualità alla risorsa primaria costituita dall'acqua, in primo luogo quella per
uso umano; finalità inattingibile ove si ipotizzi che il perseguimento degli scopi operativi
debba consentire di generare un profitto economico da distribuire ai soci.
Da ciò discende che SMAT S.p.A. meglio riuscirà a perseguire i propri fini abbandonando
la struttura di società commerciale per azioni e trasformandosi in Azienda speciale
consortile di diritto pubblico a norma degli artt. 31 e 114 d.lgs. 267/2001 e s.m.i.,
finalizzata esclusivamente alla produzione, erogazione e gestione del Servizio idrico
integrato nel territorio degli enti locali consorziati.
Va ancora sottolineato che l'art. 2500-septies c.c., introdotto – con decorrenza 1° gennaio
2004 – dall'art. 6 d.lgs. 17 gennaio 2003, n. 6, ha addirittura reso espressamente possibile
la trasformazione eterogenea (in precedenza oggetto di ampio dibattito dottrinale e di
contrastati orientamenti giurisprudenziali) da società di capitali a consorzi, società
consortili, società cooperative, comunioni di azienda, associazioni non riconosciute e
fondazioni e viceversa, imponendo unicamente che “la deliberazione de[bba] essere
assunta con il voto favorevole dei due terzi degli aventi diritto, e comunque con il
consenso dei soci che assumono responsabilità illimitata” (comma 3)
Ne discende che nulla osta alla trasformazione di SMAT S.p.A in Azienda speciale
consortile.
Si rileva, infine, che l'Azienda speciale consortile SMAT dovrà essere orientata
esclusivamente alla produzione, erogazione e gestione del Servizio idrico integrato nel
territorio degli enti locali consorziati, senza fini di lucro e – al fine di garantire una
gestione trasparente, democratica e volta alla tutela degli interessi della collettività servita
– essa dovrà essere retta da uno Statuto che fissi principi fondamentali a presidio di quelle
esigenze, principi che possono essere così riassunti:
a) l'Azienda dovrà, in via esclusiva, operare nell'àmbito della produzione, erogazione e
gestione del Servizio idrico integrato nel territorio degli enti locali consorziati;
b) l'Azienda non potrà perseguire fini di lucro anche in via indiretta;
11
Statuto Smat : Art. 17.2. L’assemblea ordinaria e straordinaria, nella prima convocazione e nelle
successive, delibera con il voto favorevole dei Soci che rappresentano il 75% (settantacinque per
cento) del capitale sociale.
c) l'Azienda dovrà garantire la effettiva partecipazione della popolazione residente nel
territorio degli enti locali consorziati alle scelte qualificanti relative alla produzione,
erogazione e gestione del Servizio idrico integrato;
d) l'Azienda dovrà garantire la partecipazione dei propri dipendenti alle scelte
qualificanti relative all’organizzazione del lavoro.
La trasformazione di SMAT nel senso auspicato richiede quindi la stesura e approvazione
di un nuovo Statuto dell’Azienda, nel rispetto dei principi prima indicati, e la promozione
dell’adesione all'iniziativa degli altri Enti locali soci di SMAT S.p.A.
Nell'intento di far sì che tali obiettivi vengano al più presto realizzati, i sottoscritti cittadini
hanno deciso di ideare e di fornire all'Amministrazione comunale lo strumento normativo
che affermi il quadro della svolta auspicata: la presente proposta di deliberazione
d'iniziativa popolare che passiamo di seguito ad illustrare.
Il punto 1. dispone la trasformazione di SMAT S.p.A in Azienda speciale consortile secondo
le disposizioni di legge in vigore,
Il punto 2. accompagna la trasformazione di SMAT all'indicazione delle finalità da
perseguire sul territorio degli enti locali consorziati escludendo esplicitamente ogni finalità
di lucro, e individuando, in un'ottica di continuità dei rapporti di lavoro, forme di
partecipazione democratica alla sua gestione, su un modello da costruire ma del quale
esistono già significative anticipazioni in Italia e in Europa: dal Comune di Napoli ai
Comuni di Grenoble e di Parigi, all’elaborazione in merito prodotta dal Forum Italiano dei
Movimenti per l’Acqua Pubblica.
Il punto 3. incarica il Sindaco del compito di adoperarsi efficacemente affinché la scelta
del Comune di Torino venga condivisa dagli altri Comuni soci SMAT mediante scelte
politiche coerenti nell'assemblea dell’Ambito Territoriale Ottimale 3 ed in SMAT.
Il punto 4. attribuisce alla struttura comunale il compito di predisporre tutti gli atti
necessari a rendere pienamente attuati i principi espressi, e di modificare i regolamenti
incompatibili-
Ai sensi degli articoli 43 e 44 del Regolamento sul Decentramento la presente proposta di
deliberazione verrà inviata alle Circoscrizioni per l'espressione del parere di competenza.
Tutto ciò premesso,
IL CONSIGLIO COMUNALE
Visto il Testo Unico delle Leggi sull’Ordinamento degli Enti Locali, approvato con D.Lgs.
18 agosto 2000 n. 267, nel quale, fra l'altro, all'articolo 42 sono indicati gli atti rientranti
nella competenza dei Consigli Comunali;
Dato atto che i pareri di cui all'articolo 49 del suddetto Testo Unico sono:
................
Con voti................
DELIBERA
1- la trasformazione di SMAT S.p.A. in Azienda speciale consortile di diritto pubblico a
norma degli artt. 31 e 114 d.lgs. 267/2001 e s.m.i., finalizzata esclusivamente alla
produzione, erogazione e gestione del Servizio idrico integrato nel territorio degli enti
locali consorziati;
2- di dar mandato alla Giunta di predisporre e sottoporre al Consiglio, per l'approvazione
entro giorni 120 dall'esecutività della presente deliberazione, uno Statuto della Azienda da
presentare alla convocanda assemblea di SMAT S.p.A, Statuto che dovrà essere redatto nel
rispetto dei seguenti principi:
a) l'Azienda dovrà, in via esclusiva, operare nell'àmbito della produzione, erogazione e
gestione del Servizio idrico integrato nel territorio degli enti locali consorziati;
b) l'Azienda non potrà perseguire fini di lucro anche in via indiretta;
c) l'Azienda dovrà garantire la effettiva partecipazione della popolazione residente nel
territorio degli enti locali consorziati alle scelte qualificanti relative alla produzione,
erogazione e gestione del Servizio idrico integrato;
d) l'Azienda dovrà garantire la continuità dei rapporti di lavoro in vigore e la
partecipazione dei lavoratori/lavoratrici alle scelte qualificanti relative alla
organizzazione del lavoro.
3- di dar mandato al Sindaco di promuovere l'adesione degli Enti locali soci di SMAT
S.p.A. a quanto deliberato;
4- di dar mandato agli Uffici comunali di assumere tutti gli atti e di eseguire tutti gli
adempimenti amministrativi conseguenti al presente deliberato.